در تدوین بودجه دنبال چه هستیم؟

رضا خسروی | هدف دولت از بودجه‌ریزی چیست و بودجه اساسا چه کارکردی دارد؟ احتمالا بسیاری از سیاست‌گذاران اقتصادی پاسخ چندان دقیقی به این سوال ندارند و شاید طرح آن را نیز بیهوده بدانند، زیرا از نگاه آنان بودجه‌ریزی بر حسب عادت انجام می‌شود، نه یک رویکرد.

ولی ذهنیت هر چه باشد از ارزش سوال کم نمی‌شود، چون این سوال، کلیدی‌ترین پرسش در سیاست‌گذاری مالی است. اما پاسخ سوال؛ دولت‌ها در بودجه‌ریزی به دنبال دو دسته هدف هستند: «اهداف کوتاه‌مدت و میان‌مدت»، هر دو دسته جنبه‌های اقتصادی و سیاسی و اجتماعی دارد.

در جنبه سیاسی، دولت مستقر از ابزار بودجه برای انتخاب مجدد و توزیع امکانات به گروه‌های وفادار یا طرفدار بهره می‌گیرد و در جنبه اجتماعی، تغییر توزیع امکانات و بهبود معیشت مردم و مانند آن مورد توجه است. اما در جنبه اقتصادی درک اهداف بودجه منوط به بازبینی اجزای بودجه است. بودجه دولت‌ها از دو قسمت هزینه و درآمد‌ها تشکیل شده است، مانده اختلاف این دو را کسری بودجه می‌گویند که باید به طریقی جبران شود.

دولت هم در سمت هزینه و هم در سمت درآمد، ابزار‌های مهمی برای جهت‌گیری اقتصادی خود دارد. در بسیاری از کشور‌ها که درجه بالایی از توسعه را نیز تجربه کرده‌اند، بخش عمده هزینه دولت، پرداخت حقوق و دستمزد و بعد خرید کالا‌ها و خدمات است، اصولا هزینه سرمایه‌گذاری اگر دخالت دولت در اقتصاد زیاد نباشد چندان عدد بزرگی نیست.

بدون هیچ تعارفی، دولت‌ها در کنترل هزینه‌های جاری موفقیت ندارند، در واقعیت نه می‌توان مستخدمین دولتی را اخراج و بیکار کنند و نه قادرند از هزینه تعمیرات و نگهداری ساختمان‌ها یا چای و شیرینی جلسات بکاهند، از این رو در بهترین حالت می‌توان دولت را مکلف کرد که این هزینه‌ها را با چرخه اقتصاد و درآمد‌های کل اقتصاد سازگار کند، که البته در بسیاری از مواقع انتظار بسیار بالایی است و تحقق آن سخت به نظر می‌رسد.

در سمت درآمدها، دولت‌ها از ناحیه مالیات‌ستانی و فروش خدمات دولتی و چند راه دیگر درآمدزایی می‌کنند؛ بدیهی است، قیمت خدمات دولتی باید همراه وضعیت اقتصادی عمومی تعدیل شود. نقش اول مالیات تامین هزینه‌هاست و مهم‌ترین هزینه دولت تولید کالای عمومی مانند دفاع و سیستم قضایی است. در دور بعد نقش دیگر مالیات بازتوزیع درآمد خواهد بود. در نتیجه از مالیات هم باید برای بازتوزیع و هم برای جبران خدمات دولتی که نمی‌توان برای آن‌ها قیمت گذاشت، مانند هزینه‌های دفاعی یا قضایی، استفاده کرد.

تا همین جا مشخص شد که محدودیت دولت‌ها در ساختار بودجه بسیار زیاد است، مالیات‌ها را نمی‌توان به‌سرعت زیاد کرد، هزینه را نمی‌توان بلافاصله کاهش داد، مردم نیز چندان به شعار‌ها و سخنان سیاستمداران برای تغییرات بنیادی در بودجه اهمیت نمی‌دهند. احتمالا با تصویر ارائه شده این سوال پیش می‌آید که پس از دولت در بودجه چه کاری بر می‌آید، آیا در هنگامه نوسان درآمد یا هزینه از دست دولت کاری ساخته است؟

واقعیت این است که با وجود محدودیت‌های اشاره شده دولت چندان هم دست‌بسته در مقابل نوسانات اقتصادی نیست. در شرایط رکود، دولت می‌تواند با افزایش هزینه‌های خود، معمولا عمرانی و کمک‌های تامین اجتماعی، یا کاهش مالیات‌ستانی، سیاست ضد چرخه‌ای اعمال کند. در واقع دولت با افزایش کسری بودجه، تقاضا را تحریک و زمینه را برای افزایش سرمایه‌گذاری در کوتاه‌مدت فراهم کند.

این سیاست‌ها اساسا سیاست‌های چرخه‌ای هستند و با توجه به دوره رکود یا رونق تعریف می‌شوند، اما انتظار از اینکه مثلا سیاست چرخه‌ای افزایش هزینه‌های سرمایه‌ای دولتی بتواند رشد و شکوفایی و توسعه پایدار ایجاد کند، سرآب است نه آب. همان‌طور که سراب رفع عطش نمی‌کند، چنین اقداماتی در اقتصاد تشنگی را رفع نمی‌کند.

در واقع این‌گونه سیاست‌ها تسکین‌دهنده هستند و نباید با درمان اشتباه گرفته شوند. پس مشخص شد که هدف کوتاه‌مدت در بودجه و بودجه‌ریزی روی محور سیاست‌های ضدچرخه‌ای باید متمرکز باشد. اما اعمال سیاست‌های ضد چرخه‌ای یا اساسا پیشی گرفتن هزینه‌های دولت از درآمدها، به کسری بودجه منتهی می‌شود و دولت باید راهی برای تامین آن پیدا کند. اینجاست که مساله بسیار جالب و در عین حال پیچیده می‌شود.

اگر فردی در زندگی روزانه خود به هردلیلی دچار کسری شود یا از پس‌انداز دوره‌های قبل استفاده می‌کند یا قرض می‌گیرد، اگر از این مسیر نتوانست کسری‌ها را جبران کند دارایی‌های خود را می‌فروشد.

دولت‌ها هم به‌طور کلی و دولت‌ها در کشور ما هم عموما این‌گونه رفتار می‌کنند. برای نمونه در ایران دولت ابتدا از ثروت زیرزمینی و پس‌انداز آیندگان استفاده می‌کند، در واقع درآمد نفت را به ریال تبدیل کرده و کسری بودجه را رفع می‌کند، اگر به هردلیلی (کاهش سطح فروش یا کاهش قیمت نفت) با این روش نتوانست کسری بودجه را رفع کند به استقراض پناه می‌آورد.

استقراض را هم مانند مردم عادی انجام می‌دهد که ابتدا از افراد خانواده و پدر و مادر قرض می‌کنند و سپس سراغ بانک و دیگران می‌روند، چون شرایط استقراض در داخل خانواده احتمالا آسان‌تر از شرایط بیرون است و احتمال بازپرداخت هم در فضای مه‌آلود آینده نامشخص است. دولت‌ها هم در ایران همواره همین کار را کرده‌اند، ابتدا سراغ بانک مرکزی می‌روند،

چرا؟ چون برخی گرفتار این سوء‌تفاهم وحشتناک هستند که بانک مرکزی، بانک دولت است، پس از آن سراغ بانک‌های دولتی می‌روند، با بسته شدن همه درها، استقراض از مردم و خارجی‌ها گزینه آخر است. در ایران دولت‌ها استقراض را به بدترین شکل انجام داده‌اند یعنی بدون هیچ‌گونه تعهد بازپرداخت و با تکلیف و اجبار.

چنانکه ترازنامه بانک‌ها و بانک مرکزی انباشته از اعداد وحشتناک از بدهی‌های دولت است که درمقابل آن فقط امضای یک وزیر و رئیس دولت است. در واقع در مقابل این تعهدات نه خبر از اوراق قرضه‌ای است، نه درآمد ناشی از سود استقراض.

با انباشت بدهی دولت، به هدف میان‌مدت دولت می‌رسیم که در شرایط عادی حفظ ثبات و پایداری بودجه (تامین مالی کسری بودجه) است. انباشت غیرمسوولانه کسری بودجه در ترازنامه بانک‌ها حدی دارد و فراتر از آن، دیگر کسی حاضر به قرض دادن به دولت نخواهد بود.

تا اینجا مشخص شد که کسری بودجه ابزار دولت است و می‌توان از آن برای هموار کردن وضعیت اقتصادی استفاده کرد (هدف کوتاه‌مدت)، اما انبساط بودجه و کسری، بدهی‌ها را افزایش می‌دهد که باید مراقبت کرد تا از آستانه قابل تحملی فراتر نرود (هدف میان مدت). در این میان مشخص شد که عمده مشکل اقتصاد از فهم کج بودجه و کسری بودجه و نحوه تامین آن برمی‌خیزد.

عایدی نفت درآمد نیست، بلکه تامین مالی بودجه است، استقراض از بانک مرکزی و بانک‌ها (به‌ویژه بدون استفاده از اوراق قرضه دولتی) موجب برون‌رانی بخش مولد خصوصی از اقتصاد شده است. ریشه تورم مزمن و تضعیف اقتصاد نیز همین کج‌فهمی در مفهوم و عملیات بودجه است.

دولت باید بداند که بودجه ابزار سیاست مالی است، ولی ابزار توسعه نیست. پول نفت درآمد نیست و تامین کسری بودجه با انتشار اوراق مانند دستورات وام‌دهی به بانک‌ها برای پروژه‌ها نیست. با این توضیحات باید تاکید کرد تنظیم بودجه دوسالانه یا ریز کردن و شفاف‌سازی بودجه کار‌های خوبی است، ولی تغییری در وضعیت اقتصادی و سیاست مالی نخواهد داد.

مهم‌تر اینکه آیا سازمان برنامه می‌داند که نباید بودجه‌ریزی کند و این کار باید به خزانه‌داری منتقل شود؟ آیا می‌داند که اساسا چنین رویکردی دلیل بسیاری از چالش‌های امروز اقتصاد کشور است؟